Klagen vedrører modregning i tilgodehavende biblioteksafgift for studiegæld.

Landsskatterettens afgørelse

Landsskatteretten stadfæster Inddrivelsescentrets afgørelse.

Sagens oplysninger

Klageren oparbejdede i løbet af sin studietid en studiegæld.

I december 1991 overgik klagerens gæld til inddrivelse i Finansstyrelsen (nu Inddrivelsescentret) på grund af misligholdelse.

Ved afgørelse af 17. april 2000 imødekom Finansstyrelsen en ansøgning fra klageren om eftergivelse af studiegælden således, at studiegælden blev nedskrevet til 269.000 kr., som skulle afdrages med 1.800 kr. pr. måned fra 1. maj 2000. Det fremgik endvidere af afgørelsen, at Finansstyrelsen forbeholdt sig ret til at modregne i klagerens overskydende skat og andre tilgodehavender hos det offentlige, og at der ville blive modregnet, selv om afdragsaftalen blev overholdt.

Klageren har overholdt afdragsordningen.

Klageren, der er Lektor, Ph.d., har udgivet en række bøger mv. En del af klagerens bøger mv. står på Danmarks folke- og skolebiblioteker.

Efter anmodning herom fra klageren meddelte Inddrivelsescentret ved brev af 31. juli 2006, at en foretagen modregning i tilgodehavende biblioteksafgift for 2005 blev ophævet ekstraordinært. Det fremgik endvidere af brevet, at Inddrivelsescentret fremover ville modregne i klagerens offentlige tilgodehavender.

Biblioteksstyrelsen opgjorde i maj 2007, at klageren var berettiget til at få udbetalt 6.661,63 kr. i biblioteksafgift for 2006.

Inddrivelsescentrets afgørelse

Der er foretaget modregning i klagerens krav på biblioteksafgift for 2006 til dækning af studiegæld. Inddrivelsescentret har ved brev af 10. august 2007 afslået en anmodning fra klageren om udbetaling af beløbet. Inddrivelsescentret har ved genvurdering af sagen i forbindelse med klagen til Landsskatteretten fastholdt modregningen.

Modregningen er sket efter dansk rets almindelige modregningsregler, der er fastsat ved retspraksis. Da klageren skal have udbetalt penge fra staten, og han samtidig har gæld til staten, kan de to krav ophøre helt eller delvist ved modregning.

I en udtalelse til Landsskatteretten har Inddrivelsescentret anført, at Inddrivelsescentret kan foretage modregning, selvom klageren har overholdt den indgåede afdragsordning, da der er taget forbehold herfor.

Modregningen for biblioteksafgiften for 2005 blev ekstraordinært ophævet på grund af klagerens problemer af familieøkonomisk art. Klageren blev gjort opmærksom på, at der var tale om en ekstraordinær ophævelse.

Inddrivelsescentrets modregningsret gælder ifølge almindelige retsgrundsætninger, efter hvilke enhver af de parter, som har en gensidig forfalden fordring på hinanden, kan kræve modregning på betingelse af, at fordringerne er udjævnelige. Modregningen kan ske ved en af parternes ensidige erklæring og uden grundlag i en egentlig aftale. Der behøves ikke samtykke fra modparten.

Inddrivelsescentret har modregnet i hele biblioteksafgiften, fordi biblioteksafgiften ikke betragtes som en lønudbetaling, men som en statslig tilskudsordning.

Inddrivelsescentret kan afstå fra at modregne i biblioteksafgift, hvis klageren dokumenterer, at det vil være velfærdstruende for ham, at modregningen fastholdes. Klageren har ikke oplyst om forhold, der kan begrunde en fravigelse af Inddrivelsescentrets modregningspraksis. Det forhold, at biblioteksafgiften skulle bruges til en sommerferie med familien, kan ikke ændre herved.

Klagerens påstand og argumenter

Klageren har fremsat påstand om, at modregningen i tilgodehavende biblioteksafgift for 2006 ophæves.

Biblioteksafgift udgør en mere eller mindre væsentlig del af danske forfatteres indtægter. Biblioteksafgift er derfor grundlaget for, at forfattere overhovedet kan skrive.

Staten er forpligtet til at udbetale biblioteksafgift, hvorfor biblioteksafgiften må svare til løn. Der er således ingen principiel forskel på biblioteksafgift, og på den løn, som klageren i øvrigt modtager fra staten hver måned. At biblioteksafgiften udgør en relativ lille del af klagerens indkomst, kan ikke ændre på denne principielle situation.

Biblioteksafgiften bør udbetales, da biblioteksafgiften skulle have været anvendt til sommerferie med klagerens børn, og da klageren har overholdt den af Finansstyrelsen fastsatte afdragsordning om betaling af studiegælden, siden den blev indgået i 2000. Klageren har endvidere ikke på noget tidspunkt anmodet om henstand med betaling på gælden. Denne situation må være udgangspunktet for en gensidig tilfredshed, og bør dermed også være grundlag for en relativ sikkerhed for skyldneren.

Klagerens økonomiske og personlige situation er endvidere stort set den samme i 2007, som den var i 2006, hvor Inddrivelsescentret ophævede modregningen i biblioteksafgiften for 2005.

Inddrivelsescentrets modregningspraksis er derfor ikke entydig. Det er problematisk, at Inddrivelsescentret kan foretage modregning, uden at borgeren modtager præcis information om kriterierne for modregningen. Klageren ønsker derfor at få oplyst kriterierne for Inddrivelsescentrets modregningspraksis.

Klageren har et ønske om at genoptage sin forfattervirksomhed i løbet af 2008. Det er derfor vigtig for klageren at vide, om Inddrivelsescentret også fremover har ret til at foretage modregning i biblioteksafgiften, og om der er grænser for hvor stor en del af biblioteksafgiften, der kan modregnes.

Landsskatterettens bemærkninger og begrundelse

For så vidt angår studiegæld, for hvilken der er indgået en afdragsordning, der overholdes, må det antages, at det er en betingelse for modregning, at restanceinddrivelsesmyndigheden har taget forbehold om at foretage modregning. Finansstyrelsen tog et sådan forbehold i den afgørelse, hvorved der blev fastsat en afdragsordning, og Inddrivelsescentret har senest ved brevet af 31. juli 2006 fastholdt dette forbehold. Det forhold, at klageren overholder den indgåede afdragsordning, er derfor ikke til hinder for, at der foretages modregning.

Der gælder ikke særlige regler for modregning i biblioteksafgift for studiegæld. Modregning kan derfor gennemføres, hvis betingelserne om, at kravene skal være udjævnelige og gensidige, at modfordringen skal være retskraftig og forfalden, og at frigørelsestiden for hovedfordringen er indtrådt, er opfyldt.

Statens modregningsret er imidlertid begrænset ved Justitsministeriets cirkulæreskrivelse nr. 186 af 22. november 1983. Af cirkulæreskrivelsen fremgår følgende:

I retspraksis, herunder ved Højesterets dom af 13. november 1981 (U 82.24 H), er det fastslået, at en statsmyndighed, der skylder en borger eller virksomhed et beløb, kan benytte en fordring mod borger eller virksomheden, som tilkommer en anden statsmyndighed, til modregning i borgernes eller virksomhedens krav. Det gælder også, selv om statens fordring er af offentligretlig karakter f.eks. skatte- eller momstilsvar, mens virksomhedens fordring er opstået som følge af almindelig privatretlig samhandel med staten som kontraktspartner.

Både før, men især efter ophævelsen af statens konkursprivilegium for skatter m.v. i 1969 har det været kritiseret, at staten har en så vidtgående modregningsret. I ovennævnte dom blev der derfor fra Højesterets side udtrykt tvivl om, hvorvidt det er rimeligt at fastholde denne retstilstand fuldt ud.

Det er især blevet kritiseret, at den vide modregningsadgang for staten kan gøre det vanskeligt for leverandører af varer og tjenesteydelser til staten samt for entreprenører m.fl., der arbejder for staten, at opnå lån i pengeinstitutter e.l.

Det er endvidere blevet gjort gældende, at skattekrav, momskrav m.v. ikke i tilfælde af leverandørens eller entreprenørens konkurs gennem statens adgang til at modregne sine krav i købe- eller entreprisesummen bør gå forud for øvrige kreditorers krav, herunder arbejdstagers lønkrav samt krav fra underentreprenører o.l.

Man skal derfor efter beslutning i regeringen anmode styrelserne om fremover at undlade at modregne statslige krav uden for formuerettens område, herunder renter og sagsomkostninger i anledning af sådanne krav, i krav på nederlag for leverancer, entrepriser og arbejds- og tjenesteydelser samt andre formueretlige krav mod staten. Man skal samtidig anmode styrelserne om ikke at aftale modregning mellem sådanne krav samt at undlade at håndhæve allerede indgåede aftaler herom.

Statslige krav uden for formuerettens område er f.eks. alle skatterestancer, momskrav, bødekrav m.v.

Regreskrav vedrørende indfriede eksportkreditkautioner og statsgaranterede lån samt andre krav inden for formuerettens område berøres ikke af nærværende cirkulæreskrivelse. Sådanne krav vil derfor fortsat kunne bringes i modregning såvel i formueretlige krav mod staten som i krav mod staten uden for formuerettens område, f.eks. i krav på tilbagebetaling af overskydende skat eller moms.

Man anmoder om, at disse retningslinier følges i alle tilfælde, hvor staten endnu ikke har foretaget modregning.

Hvad angår tidligere udsendte cirkulæreskrivelser vedrørende modregning fra statens side, skal man henstille, at det overvejes, hvorvidt der er anledning til at ophæve eller revidere disse.

Biblioteksafgift er reguleret af lovbekendtgørelse nr. 1175 af 17. december 2002 om biblioteksafgift (biblioteksafgiftsloven). Af biblioteksafgiftslovens § 1, og 2, stk. 1, fremgår følgende:

§ 1. På finansloven opføres årligt en bevilling til biblioteksafgift, som fordeles efter reglerne i denne lov som støtte til forfattere, oversættere og andre, hvis bøger benyttes på de af loven omfattede biblioteker.

§ 2. Berettigede til at modtage afgift efter denne lov er

1) forfattere, hvis bøger er udgivet på dansk, medmindre der er tale om en oversættelse eller en gendigtning, genfortælling eller bearbejdelse fra fremmedsprog,

2) oversættere samt personer, der foretager gendigtning, genfortælling eller bearbejdelse af fremmedsprogede bøger til dansk,

3) illustratorer, billedkunstnere, fotografer og komponister, hvis frembringelser indgår i de i nr. 1 nævnte bøger eller selvstændigt er udgivet i bogform i Danmark,

4) illustratorer, som over for Biblioteksstyrelsen dokumenterer, at deres frembringelser særligt er udført til oversættelser, gendigtninger, genfortællinger eller bearbejdelser af fremmedsprogede værker til dansk, og

5) andre bidragydere til de i nr. 1 og 3 nævnte bøger, såfremt det over for Biblioteksstyrelsen dokumenteres, at der er tale om væsentlige bidrag til en titel. Dog udbetales der ikke afgift for bidrag, der er frembragt som led i et ansættelsesforhold, som omfatter redaktionelt arbejde.

Bestemmelserne blev indsat ved lov nr. 354 af 6. juni 1991. Af de almindelige bemærkninger til denne lov (L116, Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, sp. 2687 ff.) fremgår blandt andet følgende:

Biblioteksafgiften ændres fra at være en lovbundet vederlagsordning til en kulturstøtteordning på linie med, hvad der i øvrigt gælder inden for Kulturministeriets ressortområde (film, musik, teater osv.). Bevillingen på finansloven ændres fra at være et lovbundet tilskud til at være en bevilling underlagt normal statslig udgiftsstyring.

Endvidere fremgår blandt andet følgende af bemærkningerne til biblioteksafgiftslovens § 1:

Den gældende ordning har karakter af et lovfæstet vederlag til danske forfattere for den benyttelse af deres bøger, som finder sted på bibliotekerne. Da denne ordning kan give anledning til tvivl i forhold til udlandet, finder Kulturministeriet, at det bør præciseres, at biblioteksafgiften har karakter af en kulturstøtteordning på linie med andre støtteordninger (musik, teater, film m.v.) indenfor Kulturministeriets område.

Efter § 10 A i lov om en arbejdsmarkedsfond (lovbekendtgørelse nr. 1018 af 10. oktober 2006 med senere ændringer), medregnes biblioteksafgiften ikke ved beregning af arbejdsmarkedsbidraget for selvstændig erhvervsdrivende.

Bestemmelsen blev indsat ved lov nr. 538 af 6. juni 2007. Af de almindelige bemærkninger til denne lov følgende (L190, Folketingstidende 2006-07, tillæg A, sp. 6790 ff.) fremgår blandt andet:

Ifølge arbejdsmarkedsfondsloven er der arbejdsmarkedsbidragspligt for selvstændigt erhvervsdrivende. Grundlaget for beregning af arbejdsmarkedsbidraget udgør overskud fra selvstændig erhvervsvirksomhed, der skattemæssigt anses som personlig indkomst. En forfatters ret til at modtage biblioteksafgifter af sin produktion anses for at være et aktiv, der indgår i virksomheden. Biblioteksafgiftsbeløb, der er et afkast af aktivet, er dermed indkomst ved selvstændig erhvervsvirksomhed og medregnes ved opgørelsen af overskuddet.

Forfattere, der ikke driver selvstændig erhvervsvirksomhed, de såkaldte hobbyforfattere, betaler ikke arbejdsmarkedsbidrag af deres indtægter fra biblioteksafgifter. Hobbyforfattere vil skulle svare arbejdsmarkedsbidrag efter reglerne for lønmodtagere, det vil sige af vederlag for personligt arbejde. Biblioteksafgift er en kulturstøtteordning. I skatteretlig henseende er biblioteksafgiftsbeløb imidlertid anset for at være et vederlag for retten til at anvende eller udnytte en immateriel rettighed og ikke et vederlag for personligt arbejde.

Henset til lovgrundlaget for udbetaling af biblioteksafgift og forarbejderne hertil må biblioteksafgiften, uanset den skatteretlige behandling, anses som en støtteordning af offentligretlig karakter.

Biblioteksafgiften kan derfor ikke anses som et tilgodehavende af privatretlig karakter, for hvilken Justitsministeriets cirkulære nr. 186 af 22. november 1983 udelukker modregning.

Det antages herudover, at modregning i fordringer på det offentlige kan være udelukket, hvis fordringen efter sin karakter er bestemt til dækning af nødvendige leveomkostninger eller hvis fordringen har et bestemt formål.

Biblioteksafgiften beregnes og udbetales uden hensyntagen til modtagerens øvrige indkomstforhold, og kan derfor ikke anses som bestemt til nødvendige leveomkostninger. Afgiften, der ifølge forarbejderne har karakter af en kulturstøtteordning, kan heller ikke anses som ydet til et sådan specielt formål, at formålet med at yde støtte fortabes, hvis der gives det offentlige adgang til at modregne i afgiften.

Da de øvrige betingelser for modregning om udjævnelighed, gensidighed, retskraft, forfalds- og frigivelsestid endvidere er opfyldt, er det med rette, at der er foretaget modregning som sket.

Det forhold, at modregningen i biblioteksafgiften for 2005 blev tilbagekaldt af Inddrivelsescentret, har ikke givet klageren en retsbeskyttet forventning om, at der ikke fremover ville blive foretaget modregning i denne afgift, allerede fordi det af meddelelsen herom fremgik, at der fremover ville blive foretaget modregning i offentlige tilgodehavender.

Den påklagede afgørelse stadfæstes derfor.