SKAT har ikke imødekommet klagerens [A] anmodning om aktindsigt i korrespondance med udenlandsk myndighed.
Landsskatteretten stadfæster SKATs afgørelse.
Faktiske oplysninger
SKAT fremsendte den 11. april 2013 en anmodning om oplysninger til myndighederne i Luxembourg via mail med en tilhørende særlig blanket, der benyttes ved anmodning om oplysninger.
Anmodningen blev besvaret den 26. september 2013 i form af et følgebrev med den udfyldte blanket og tilhørende bilag.
Klagerens repræsentant anmodede den 26. maj 2014 om aktindsigt i "den besvarelse, som myndighederne i Luxembourg måtte have afgivet".
SKATs afgørelse
Anmodningen om aktindsigt i korrespondance mellem de danske myndigheder og myndighederne i Luxembourg er ikke imødekommet.
SKAT har blandt andet anført følgende:
"De har i brev af 26. maj 2014 anmodet om aktindsigt i den besvarelse som myndighederne i Luxembourg måtte have afgivet.
De har endvidere stillet 3 konkrete spørgsmål vedrørende den fremsendte anmodning, blandt andet på baggrund af betegnelse "Anti-Fraud Department".
Det kan oplyses, at den konkrete udveksling af oplysninger er foretaget under sagsnummer 13-0114775, og at udveksling af oplysninger mellem Danmark og Luxembourg er reguleret af protokol til ændring af 4. juni 2009 til ændring af overenskomsten af 17. november 1980 mellem Danmark og Luxembourg, samt efter Rådets-direktiv 2011/16/EU.
Som SKAT forstår Deres henvendelse ønsker De alene aktindsigt i den besvarelse som myndighederne i Luxembourg måtte have afgivet, der ønskes ikke aktindsigt i oplysninger som er modtaget fra Luxembourg. Det er oplyst, at de pågældende akter tidligere er blevet udleveret i forbindelse med anden aktindsigtsanmodning."
Som begrundelse har SKAT anført:
"Jf. forvaltningslovens § 15.
"Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder
2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,"
Når anmodning om aktindsigt sker efter forvaltningslovens bestemmelser skal der, såfremt afslag på anmodning sker efter § 15, stk. 2, foretages en afvejning mellem partens interesse i varetagelse af eget tarv i modsætning til offentlige interesser (SKAT).
Hvis der er tale om en tavshedspligt der følger af en bilateral-, multilateral-, folkeretsligbestemmelse eller international kutyme vil denne have forrang for dansk lovgivning.
Det er normal international praksis og kutyme, at der i forbindelse med udveksling af oplysninger mellem kompetente myndigheder, er en fælles forståelse, at kommunikation mellem de pågældende lande er undtaget for aktindsigt med mindre, at der i de pågældende fremsendelsesbreve er oplyst informationer som bruges til, at træffe en konkret afgørelse. Såfremt dette forekommer, kan der gives delvis aktindsigt i det pågældende brev.
Efter en konkret gennemgang af de pågældende dokumenter, som alene omhandler fremsendelsesmail mv., og en konkret afvejning om partens interesse i varetagelse af eget tarv i modsætning til offentlige interesser, findes det ikke, at aktindsigt i brevveksling mellem Kompetent Myndighed, Danmark, og Kompetent Myndighed, Luxembourg, vil bidrage til yderligere i forhold til allerede udleveret oplysninger, der kan begrunde en fravigelse af folkeretslig kutyme, i forbindelse med udveksling af oplysninger mellem kompetente myndigheder."
Klagerens opfattelse
Klagerens repræsentant har fremsat påstand om, at anmodningen om aktindsigt skal imødekommes.
Til støtte herfor har klagerens repræsentant anført:
"SKAT skriver blandt andet:
Efter en konkret gennemgang af de pågældende dokumenter, som alene omhandler fremsendelsesmail mv. (min understregning)., og en konkret afvejning om partens interesse i varetagelse af eget tarv i modsætning til offentlige interesser (...)
Såfremt de pågældende dokumenter alene omhandler fremsendelsesmail m.v., ses der ikke at være noget hensyn til offentlige interesser, der kan begrunde afslaget."
Udtalelse fra SKAT
SKAT har i en udtalelse i forbindelse med sagens behandling anført følgende:
"Skatteankestyrelsen har i brev af 25. juni 2014 anmodet om SKATs udtalelse samt materiale i forbindelse med, at advokat Hr. [navn udeladt], R1, på vegne af Hr. A, har indbragt SKATs afgørelse af 17. juni 2014 om aktindsigt i SKATs interne korrespondance med skattemyndighederne i Luxembourg for Skatteankestyrelsen.
Det fremgår af advokat Hr. [navn udeladt] begrundelse for klage over afgørelse, at "Såfremt de pågældende dokumenter alene omhandler fremsendelse mail m.v. ses der ikke at være noget hensyn til offentlige interesser, der kan begrunde afslag."
SKAT har i sin afgørelse henvist til undtagelsesbestemmelsen for aktindsigt, jf. Forvaltningslovens § 15, stk. 2 samt, at hvis der er tale om en tavshedspligt, der følger af en bilateral-, multilateral-, folkeretsligbestemmelse eller international kutyme, vil denne have forrang for dansk lovgivning.
I denne sag omhandler det udveksling af oplysninger mellem Danmark og Luxembourg, som er reguleret af protokol til ændring af 4. juni 2009 til ændring af overenskomsten af 17. november 1980 mellem Danmark og Luxembourg, samt efter Rådets-direktiv 2011/16/EU.
Efter dansk praksis vil, såfremt tavshedspligten følger af en EU-forordning eller anden international aftale, der har umiddelbar gyldighed, disse have forrang for dansk ret. Endvidere vil en ren folkeretlig bestemmelse og/eller kutyme om at bevare tavshedspligt også være til hinder for udlevering af dokumenter og oplysninger.
Det kan oplyses, at der i forbindelse med udveksling af oplysninger mellem respektive kompetente myndigheder er en fælles forståelse og kutyme, at al kommunikation mellem de pågældende lande er undtaget for aktindsigt, medmindre der i de pågældende fremsendelsesbreve er oplyst informationer, som bruges til at træffe en konkret afgørelse. Såfremt dette forekommer, kan der gives delvis aktindsigt i det pågældende brev eller mail.
I denne konkrete sag er der ingen information i de ønskede oplysninger, som kan bruges til en eventuel afgørelse. Der er heller ingen oplysninger fremsendt, som eventuel kunne underbygge en sådan afgørelse. Der er alene tale om fremsendelsesmail mellem de respektive kompetente myndigheder og fremsendelsesbrev med de ønskede oplysninger fra Luxembourg.
Det kan endvidere oplyses, at det er praksis, at kompetent myndighed alene fremsender konkrete oplysninger modtaget fra en anden kompetent myndighed til sagsbehandler til brug for en eventuel afgørelse - og ikke intern kommunikation mellem kompetente myndigheder.
SKAT har derfor i denne sag truffet afgørelse på grundlag af international praksis og kutyme."
SKAT har forespurgt kompetent myndighed i Luxembourg om tilladelse til at give aktindsigt i fremsendelsesdokumenterne.
Kompetent myndighed i Luxembourg har givet afslag herpå:
"Further to your request dated September 6th 2017, ref. 13-0114775, concerning a request for permission for use in judicial and administrative proceedings and in accordance with article 16 of Council Directive 2011/16/EU, I regret to inform you that the Luxembourg competent authority cannot give the permission to provide the lawyer a copy of the letters/e-mails with all names, addresses, phone/fax numbers and e mails blackened."
Klagerens bemærkninger til SKATs udtalelse
Klagerens repræsentant har anført følgende bemærkninger til SKATs udtalelse:
"SKAT har oplyst følgende i brev af 1. juli 2014:
Det kan oplyses, at der i forbindelse med udveksling af oplysninger mellem respektive kompetente myndigheder er en fælles forståelse og kutyme, at al kommunikation mellem de pågældende lande er undtaget for aktindsigt, medmindre der i de pågældende fremsendelsesbreve er oplyst informationer, som bruges til at træffe en konkret afgørelse. Såfremt dette forekommer, kan der gives delvis aktindsigt i det pågældende brev eller mail.
I denne konkrete sag er der ingen information i de ønskede oplysninger, som kan bruges til en eventuel afgørelse. Der er heller ingen oplysninger fremsendt, som eventuel kunne underbygge en sådan afgørelse. Der er alene tale om fremsendelsesmail mellem de respektive kompetente myndigheder og fremsendelsesbrev med de ønskede oplysninger fra Luxembourg.
Det kan herefter lægges til grund, at da ingen oplysning er fremkommet gennem de danske myndigheders anmodning til myndighederne i Luxembourg, som vil blive brugt i afgørelser om min klient, herunder i verserende sager, er jeg enig i, at det er uden betydning at give aktindsigt."
Efterfølgende har repræsentanten tilkendegivet, at klagen ønskes opretholdt.
Landsskatterettens afgørelse
Det fremgår af forvaltningslovens § 9, at den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Retten til aktindsigt er begrænset af de i forvaltningslovens §§ 12-15 b nævnte undtagelser, jf. § 9, stk. 2.
Forvaltningslovens § 15 a, stk. 1, har følgende indhold:
"Retten til aktindsigt kan af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer, begrænses, i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser el.lign."
I bekendtgørelse af protokol af 4. juni 2009 til ændring af overenskomsten af 17. november 1980 mellem Danmark og Luxembourg til undgåelse af dobbeltbeskatning og fastsættelse af bestemmelser om gensidig administrativ bistand for så vidt angår indkomst- og formueskatter (BKI nr. 44 af 9. juni 2010) har artikel 26, stk. 1 og 2, om udveksling af oplysninger følgende indhold:
"1. De kontraherende staters kompetente myndigheder skal udveksle sådanne oplysninger, som kan forudses at være relevante for at gennemføre bestemmelserne i denne overenskomst eller administrationen eller håndhævelsen af intern lovgivning vedrørende skatter af enhver art og betegnelse, der pålægges af vegne af de kontraherende stater, deres politiske underafdelinger eller lokale myndigheder, for så vidt som denne beskatning ikke strider mod overenskomsten. Udvekslingen af oplysninger er ikke begrænset af artikel 1 og 2.
2. Alle oplysninger, der modtages af en kontraherende stat i medfør af stykke 1, skal behandles som hemmelige på samme måde som oplysninger, der er indhentet i henhold til denne stats interne lovgivning, og må kun meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder), der er beskæftiget med ligning, opkrævning, inddrivelse eller retsforfølgning med hensyn til, eller klageafgørelser i forbindelse med de skatter, der er omhandlet i stykke 1, eller tilsyn med det førnævnte. Sådanne personer eller myndigheder må kun benytte oplysningerne til de nævnte formål. De kan meddele oplysningerne under offentlige retshandlinger eller i retsafgørelser."
Der foreligger således en folkeretlig forpligtelse om begrænsning af aktindsigt, hvor fortrolighed er påkrævet.
Landsskatteretten har haft adgang til at gennemgå fremsendelsesdokumenterne.
Fremsendelsesdokumentet fra SKAT til skattemyndighederne i Luxembourg er en mail af 11. april 2013. Efter det oplyste var mailen vedhæftet en særlig ansøgningsblanket, som ifølge det oplyste er et standardskema, som myndighederne i Danmark og Luxembourg anvender ved anmodning om materiale.
Fremsendelsesdokumentet fra skattemyndighederne i Luxembourg er en mail af 26. september 2013. Det fremgår af mailen, at der var vedhæftet et følgebrev samt en udfyldt blanket med tilhørende bilag.
Skattemyndighederne i Luxembourg har tilkendegivet, at man ikke vil give tilladelse til videregivelse af fremsendelsesdokumenterne i anonymiseret form.
Tavshedspligtsbestemmelsen i overenskomstens artikel 26, stk. 2, må forstås således, at den ikke kun omfatter de oplysninger, der anmodes om og eventuelt videregives, men også de dokumenter, hvori der anmodes om oplysninger, og hvori de anmodede oplysninger fremsendes.
Klagerens adgang til aktindsigt i fremsendelsesdokumenterne er således begrænset af forvaltningslovens § 15 a, stk. 1, og tavshedspligten i artikel 26, stk. 2, i overenskomsten mellem Danmark og Luxembourg.
Det er derfor med rette, at SKAT ikke har imødekommet klagerens anmodning om aktindsigt i fremsendelsesdokumenterne.
Landsskatteretten stadfæster derfor SKATs afgørelse.