Parter:
H1 A/S
(Advokat Karen Dyekjær-Hansen)
mod
Skatteministeriet
(Kammeradvokaten v/advokat Finn Mejnertsen).

Afsagt af landsdommerne:
Ina Steincke, Bloch Andersen og Elisabeth Andreasson (kst.).

Sagen, der er anlagt den 24. november 1998, vedrører spørgsmålet, om der har været hjemmel til at opkræve affaldsafgift hos sagsøgeren i en periode forud for den 1. januar 1997.

Påstande:

Sagsøgeren, H1 A/S, har principalt nedlagt påstand om, at

1. Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at sagsøgeren ikke forud for den 1. januar 1997 har været registreringspligtig - og dermed afgiftspligtig - i medfør af lov om afgift af affald og råstoffer.
   
   
2. Sagsøgte tilpligtes at betale sagsøgeren kr. 32.258.850,00 med tillæg af sædvanlig procesrente fra tidspunktet for hver enkelt indbetaling af affaldsafgift foretaget af sagsøgeren.
   
   Subsidiært er der nedlagt påstand om, at
   
   
3. Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at den til sagsøgerens lergrav "Støvsøen" foretagne tilførsel af råmel og filterstøv ikke kan betegnes som deponering i den forstand, som begrebet anvendes i lov om afgift af affald og råstoffer.
   
   
4. Sagsøgte tilpligtes at betale sagsøgeren kr. 27.207.570,00 med tillæg af sædvanlig procesrente fra tidspunktet for hver enkelt indbetaling af affaldsafgift foretaget af sagsøgeren.

Sagsøgte, Skatteministeriet, har påstået frifindelse.

Lovgrundlaget:

Ved lov nr. 329 af 4. juni 1986 indførtes de første regler om affaldsafgift i § 82 a og § 82 c i miljøbeskyttelsesloven.

"§ 82 a. Der svares afgift til miljøministeren af affald, der tilføres en registreringspligtig virksomhed, jfr. § 82 c."

"§ 82 c. Virksomheder eller anlæg, der modtager affald fra kommunale renovationsordninger til deponering eller forbrænding, skal anmelde sig hos toldvæsenet til registrering.
....."

Af forarbejderne (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 4423) fremgår, at hovedsigtet med lovforslaget er

"at effektivisere og intensivere miljøtilsynet, samt at begrænse affaldsmængderne og fremme genbrug. Der foreslås gennemført en række bestemmelser, som skal forbedre myndighedernes muligheder for at føre et effektivt miljøtilsyn. Derudover foreslås i overensstemmelse med tilkendegivelse herom i finansloven for 1986 bestemmelser om affaldsafgifter ....."

Om affaldsafgifter hedder det bl.a. (a.s. sp. 4425-26 og 4434):

"Formålet med den foreslåede afgift er at reducere den mængde affald, der tilføres forbrændingsanlæg eller deponeringspladser. Afgiften vil kunne fremme genanvendelse og kunne tilskynde virksomheder til at anvende teknologier, der frembringer mindre affald.
Den foreslåede afgift pålægges stort set alle typer affald, der deponeres på deponeringspladser eller forbrændes på forbrændingsanlæg.
............
Det forventes, at affaldsafgiften vil blive pålagt langt størstedelen af den affaldsmængde, som leveres af husholdningerne og virksomhederne. De, der producerer mest affald og skaffer det af vejen på en losseplads eller et forbrændingsanlæg, kommer herved til at betale for en øget samfundsmæssig indsats på miljøbeskyttelsesområdet. Samtidig kan afgiften virke som incitament til øget genanvendelse af affald og til, at virksomhederne går over til renere produktionsmetoder. Affaldsafgiften indebærer således en bred anvendelse af princippet om, at forureneren betaler.
............
Afgiften opkræves på de deponeringspladser og forbrændingsanlæg, der er omfattet af registreringspligten i § 82 c. Det drejer sig om ca. 100 deponeringspladser og 45 forbrændingsanlæg .........."

I henhold til miljøbeskyttelsesloven udarbejdedes bekendtgørelse nr. 118 af 23. februar 1989 om bortskaffelse af affald. Bekendtgørelsens § 7 vedrører kommunernes anvisningspligt og § 9 vedrører benyttelsespligt.

" § 7. Kommunalbestyrelsen kan anvise bortskaffelsesmulighed for det af bekendtgørelsen omfattede affald, der frembringes i kommunen.

Stk. 2.

Stk. 3.

" § 9.

Ved lov nr. 838 af 19. december 1989 om afgift af affald og råstoffer, der trådte i kraft den 1. januar 1990, gennemførtes en særskilt lov om affaldsafgift.

Kapitel 2 med overskriften "Affald" har blandt andre følgende bestemmelser:

"Afgiftspligtens omfang
§ 9. Der skal betales afgift af affald, der tilføres en registreringspligtig virksomhed.
..........
Registrerede virksomheder
§ 11. Virksomheder, der modtager affald fra kommunale renovationsordninger, herunder affald, der er anvist af kommunalbestyrelsen til deponering eller forbrænding, skal registreres hos toldvæsenet."

Det fremgår af forarbejderne (Folketingstidende 1989-90, tillæg A, sp. 2657) under almindelige bemærkninger bl.a.:

"Affaldsafgiften findes i dag i miljøbeskyttelsesloven. Den blev vedtaget ved en ændring af miljøbeskyttelsesloven i juni 1986 og trådte i kraft den 1. januar 1987. Det fremgår af bemærkningerne til loven, at det primære formål med afgiften er at fremme genanvendelsen og tilskynde virksomhederne til at anvende teknologier, der frembringer mindre affald. Provenuet af afgiften er for 1989 budgetteret til 160 mio. kr.
Med henblik på yderligere at styrke formålet med affaldsafgiften foreslås afgiften i dette lovforslag forhøjet til 130 kr./ton affald, som afleveres til deponering eller forbrænding.
........."

Til kapitel 2 anføres (a.s. sp. 2661):

"Afgiften er forhøjet fra 40 kr. til 130 kr./pr. ton affald, der afleveres til forbrænding eller deponering. Reglerne svarer i øvrigt til de gældende regler i miljøbeskyttelsesloven om affaldsafgiften.
.........."

Til § 11 anføres (a.s. sp. 2261-62):

"Miljøministeriets bekendtgørelse om affaldsbortskaffelse (bekendtgørelse nr. 118 af 23. februar 1989) har nu afløst bestemmelser om affald i miljøreglementet, hvilket har medført en udvidelse af begrebet kommunale renovationsordninger. Affaldsbekendtgørelsen pålægger kommunerne en anvisningspligt for alt af bekendtgørelsen omfattet affald.
En kommunal renovationsordning kan herefter bestå i, at kommunen i et regulativ anviser bortskaffelsesmulighed. Virksomheder, husejere og institutioner er herefter forpligtet til at benytte de anviste bortskaffelsesmuligheder.
En virksomhed eller et anlæg, der modtager affald efter anvisning fra kommunalbestyrelsen, er således omfattet af registreringspligten, og det anviste affald omfattet af afgiften.
Bestemmelsen om registreringspligten foreslås præciseret på baggrund af de nye regler."

Ved lov nr. 1224 af 27. december 1996 om ændring af affaldsloven fik § 11, stk. 1, denne formulering:

"Virksomheder og anlæg, der til deponering eller forbrænding modtager affald, der er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt eller en kommunal indsamlingsordning, skal registreres hos de statslige told- og skattemyndigheder."

Som nyt stk. 2 indsattes følgende:

"Virksomheder og anlæg, der på egen grund deponerer eller forbrænder eget affald, som er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt, skal registreres hos de statslige told- og skattemyndigheder."

Loven trådte i kraft den 1. januar 1997.

I bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 6 og 7, (lovens § 11, stk. 1 og 2), anføres (Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 2636-37):

"..........
Hovedreglen i den gældende lov om afgift af affald og råstoffer er, at et anlæg, der modtager affald til deponering eller forbrænding, er registreringspligtigt, hvis anlægget modtager affald, der er anvist af en kommunalbestyrelse. Det præciseres, at det ikke er en betingelse for registreringspligten, at kommunalbestyrelsen har foretaget en aktiv anvisning. Registreringspligten indtræder uanset, om anlægget er et sædvanligt forbrændingsanlæg eller en almindelig kontrolleret losseplads, eller om der er tale om f.eks. et specialdepot eller et produktionsanlæg, hvor der medforbrændes affald.
Med forslaget præciseres det, at det er det modtagende anlægs faktiske håndtering af affaldet, og ikke ordlyden af den kommunale anvisning, der er afgørende for spørgsmålet om registreringspligt.
..........
Anvendelse af affald i bygge- og anlægsarbejder udløser ikke registreringspligt, når anvendelsen sker i henhold til regler udstedt med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 19, stk. 5.
..........
Derimod vil anvendelse af affald, der ikke er omfattet af særlig regulering i bygge- og anlægsarbejder, udløse registreringspligt, når anvendelsen kan sidestilles med deponering.
Dette gælder også anvendelse af affald, der ikke opfylder de kvalitetskrav, der er fastsat i de pågældende regler, samt anvendelse af affaldet til andre formål eller i større mængder end tilladt efter de pågældende regler. Ifølge gældende praksis er deponering og forbrænding på egen grund også omfattet af afgiftspligten. Dette præciseres med forslagets nr. 6.
.........."

Sagen:

Sagsøgeren blev etableret i 1889. Selskabet er i dag ..... dækker et samlet areal på i alt 344 ha. Udover ....produktionen er der på området to fyldpladser kaldet "Tippen" og "Støvsøen".

I forbindelse med, at Landbrugsministeriet meddelte tilladelse til råstofindvinding, stillede man i en deklaration krav om retablering af arealerne til jordbrugsmæssig anvendelse.

Den 31. august 1983 meddelte Nordjyllands Amtsråd godkendelse i henhold til miljøbeskyttelsesloven til den eksisterende fyldplads Tippen. Lergraven Støvsøen er ikke miljøgodkendt, da den er etableret forud for gennemførelsen af miljøbeskyttelsesloven.

Den 26. marts 1990 skrev Aalborg Kommune bl.a. således til sagsøgeren:

"..........
Aalborg Kommune er i bekendtgørelse nr. 118 om bortskaffelse af affald af d. 23. februar 1989 pålagt at anvise bortskaffelsesmulighed for alt fast affald, der produceres i kommunen.
..........
Vi har tidligere været i kontakt med Deres virksomhed vedrørende indsamling af papir til genbrug og dagrenovationsindsamling. Men med udgangspunkt i ovennævnte skal vi nu anvise bortskaffelsesmulighed for alt affald, der produceres af Deres virksomhed.
Vi er indstillet på at anvise bortskaffelsesmulighed så vidt muligt i overensstemmelse med virksomhedens hidtidige praksis og planer for affaldshåndtering fremover.
...........
For at kunne gennemføre anvisningen af Deres virksomheds affald må vi bede om oplysninger om mængde og type affald, der produceres på virksomheden (fra både administration og produktion) samt de nuværende og planlagte bortskaffelsesmetoder.

Affaldsafgift

I forbindelse med den kommunale anvisning af bortskaffelsesmulighed skal nævnes, at de deponeringsanlæg, der modtager anvist affald er registreringspligtige fra 01.01.1990 i henhold til lov om afgift af affald og råstoffer.
Hvorvidt der skal svares affaldsafgift af det affald, der deponeres på H1s egne deponeringsanlæg, afgøres af Aalborg Distriktstoldkammer, hvis opgave er at opkræve affaldsafgift.
.........."

Ved brev af 2. december 1991 foretog Aalborg Kommune en endelig anvisning af affald fra sagsøgerens egen produktion til Tippen. Kommunen bemærkede herved, at man endnu ikke havde anvist bortskaffelsesmulighed for filterstøv og råmel, idet man afventede amtets vurdering af, om der til deponering af disse materialer krævedes miljøgodkendelse.

Ved brev af 8. januar 1993 anviste kommunen filterstøv og råmel til deponering i Støvsøen.

Sagsøgeren betalte herefter affaldsafgift fra den 2. december 1991 for affald tilført Tippen og fra den 8. januar 1993 for råmel og filterstøv tilført Støvsøen. Fra samme tidspunkt er der foretaget en løbende registrering af de deponerede mængder.

Den 31. august 1993 bestemte Told- og Skatteregion Aalborg, at sagsøgeren skulle efterbetale affaldsafgift af alt affald deponeret fra den 1. januar 1990.

Told- og Skattestyrelsen fastholdt ved skrivelse af 3. marts 1995 regionens afgørelse, dog at tidspunktet for afgiftspligtens indtræden ændredes til den 1. juli 1990.

Denne afgørelse blev ved brev af 1. juni 1995 indbragt for Momsnævnet, som den 25. august 1998 meddelte:

"Nævnet har truffet afgørelse om, at selskabet er registreringspligtig, og at der dermed skal betales afgift af selskabets eget affald, der er tilført selskabets deponeringsanlæg, jf. nævnets afgørelse i sagen om Odense Stålskibsværft A/S. Der blev ikke ved Østre Landsrets dom i sagen taget stilling til værftets påstand om, at deponering på egen grund af eget affald ikke skulle være omfattet af afgiftspligten.
Nævnet finder, at der først med Aalborg kommunes brev af 2. december 1991 er foretaget en udtrykkelig og klar anvisning af affald tilført "Tippen". Nævnet har derfor truffet afgørelse om, at registreringspligten og dermed afgiftspligten for det nævnte affald indtrådte på denne dato.
For så vidt angår spørgsmålet om affald tilført "Støvsøen" har nævnet truffet afgørelse om, at der først ved Aalborg kommunes brev af 8. januar 1993 er foretaget en anvisning af affaldet. Der skal således betales afgift af affald tilført "Støvsøen" fra den 8. januar 1993."

Den i Momsnævnets afgørelse omtalte Østre Landsrets dom er afsagt den 21. november 1996 og er refereret i UfR 1997.236.

Som det fremgår ovenfor, blev sagen herefter anlagt den 24. november 1998. Parterne er enige om, at sagen omhandler affald omfattet af bekendtgørelse nr. 118 af 23. februar 1989, at sagsøgeren aldrig har modtaget affald til deponering udefra, og at der er sket kommunal anvisning, ligesom parterne er enige om beløbsstørrelserne i sagen.

Forklaringer:

Miljøchef AP har forklaret, at han er uddannet maskinmester og i 1989 blev ansat hos sagsøger. Han var tidligere ansat 6 år i Nordjyllands Amtskommune. I sagsøgers miljøafdeling er der 7 ansatte. Afdelingen har siden 1995 arbejdet systematisk med miljøplanlægning og har siden 1996 udgivet grønt regnskab. Sagsøger forsøger at være meget miljøbevidst og kasserer alene de dele fra cementproduktionen, som kvalitetsmæssigt ikke kan bruges til cement. Gamle lergrave er velegnede til fyldpladser. Sagsøger producerer årligt 2,6 mio. ton cement. I 1996 blev ler i cementproduktionen erstattet med flyveaske. Sagsøgers tidligere lergrave er blevet retableret til landbrugsjorde. Tippen vil være fuldstændig retableret om 1 år og Støvsøen, som blev etableret før miljøbeskyttelsesloven blev indført, skal retableres som naturområde, når gravningen herfra ophører. Sagsøger har aldrig modtaget affald fra andre virksomheder til deponering på sagsøgers grund. Affaldsafgiften forringer sagsøgers konkurrenceevne.

Procedure:

Sagsøgeren har gjort gældende, at der ikke forud for den 1. januar 1997 har været hjemmel til at opkræve afgift af de restprodukter fra egen produktion, som sagsøgeren har tilført sine egne fyldpladser Tippen og Støvsøen. Sagsøgeren er enig i, at restprodukterne er omfattet af affaldsbekendtgørelsens bestemmelser om bortskaffelse af affald, men har anført, at bestemmelserne i lov om afgift af affald og råstoffer § 9 om affald, der "tilføres" en registreringspligtig virksomhed, og § 11 om virksomheder, der "modtager" affald fra kommunale renovationsordninger, efter deres klare ordlyd ikke omfatter affald, der forbliver på virksomheden. Sagsøgeren har henvist til princippet i grundlovens § 43 og videre anført, at det antages såvel i retspraksis som i den stats- og forvaltningsretlige litteratur, at afgiftsopkrævning kræver klar lovhjemmel. Sagsøgte har ved Skatteministeriets meddelelse af 9. januar 1998, refereret i Tidsskrift for Skatter og Afgifter nr. 137 i 1998, tilsluttet sig dette synspunkt. Denne klare lovhjemmel er ikke til stede, og sagsøgerens påstande må allerede derfor tages til følge.

Sagsøgeren har herudover anført, at lovgiver ved gennemførelsen af afgiftsreglerne ikke har været opmærksom på, at nogle virksomheder deponerer affald på egen grund. Forarbejderne til afgiftsloven indeholder ingen tilkendegivelser om denne situation, der ikke er typisk. En subjektiv fortolkning fører således heller ikke til, at der er hjemmel til afgiftsopkrævningen.

Heller ikke en formålsfortolkning fører til, at der er hjemmel til afgiftsopkrævningen. Lovens formål kan være flere - rent fiskalt, at begrænse affaldsmængden ved at bevæge virksomheder til at ændre processer, så der ikke kommer så meget affald, samt gennemførelse af princippet om forureneren betaler. Endvidere er anført, at den af sagsøgte anlagte fortolkning hindrer konkurrenceforvridning mellem virksomheder, der afleverer deres affald til deponering, og virksomheder, der selv deponerer deres affald på egen grund. Det rent fiskale formål har ikke været det primære og giver intet selvstændigt fortolkningsbidrag. Begrænsning af affaldsmængden har været hovedformålet, men er generelt diffust, og det har ikke nogen mening i den konkrete situation. Indgrebet er ikke nødvendigt over for sagsøgeren, der alligevel begrænser affaldsmængden så meget som muligt, ligesom sagsøgeren ved deponeringen i lergraven Støvsøen samtidig opfylder forpligtelsen til retablering efter råstofindvindingen. Formålet, forureneren betaler, støtter sagsøgeren, idet sagsøgeren netop ikke belaster det offentlige system ved at deponere på egen grund. Hensynet til at hindre konkurrenceforvridning støtter også sagsøgeren, idet sagsøgeren er den eneste danske virksomhed, der producerer cement. Afgiften virker netop konkurrenceforvridende for sagsøgeren, der udelukkende har udenlandske konkurrenter. Lovens formål er ikke så klart, at en formålsfortolkning fører til, at sagsøgeren skal betale afgift.

Sagsøgeren har videre anført, at lovgivningsmagten ved gennemførelsen af lov nr. 1224 af 27. december 1996 om ændring af lov om afgift af affald og råstoffer, hvor den udtrykkelige hjemmelsbestemmelse i § 11, stk. 2, blev gennemført, har erkendt, at der ikke var hjemmel til afgiftsopkrævningen. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at opkrævningen er sket i praksis, men opkrævningen i praksis opfylder ikke kravet om klar lovhjemmel. Bemærkningerne må i øvrigt anses som udtryk for et forsøg på at tillægge lovændringen tilbagevirkende kraft.

Sagsøgeren har endelig anført, at der ikke vil være videregående konsekvenser forbundet med at anse hjemmelen for utilstrækkelig, idet der blev skabt lovhjemmel for afgiftsopkrævningen ved lovændringen i 1996, og idet der højst er tale om 10 virksomheder, der har deponeret affald på egen grund.

Sagsøgeren har til støtte for de subsidiære påstande, der udelukkende vedrører lergraven Støvsøen, gjort gældende, at tilførsel af råmel og filterstøv til Støvsøen ikke kan betegnes som deponering i affaldslovens forstand, og at affaldsafgiftslovens § 11 ikke omfatter opfyldning. Opfyldningen sker til opfyldelse af sagsøgers forpligtelse til retablering efter råstofindvindingstilladelsen. En indskrænkende formålsfortolkning fører således til, at sagsøgeren ikke skal betale afgift.

Sagsøgte

Sagsøgte har over for de subsidiære påstande gjort gældende, at råmel og filterstøv er affald, der er omfattet af affaldsbekendtgørelsen, og at retablering af en råstofgrav ved opfyldning med affald også er deponering.

Rettens bemærkninger:

Fra den 1. januar 1990 skulle kommunalbestyrelsen ifølge § 7 i den dagældende affaldsbekendtgørelse anvise bortskaffelsesmulighed for det affald, der frembringes i kommunen, og anvisningen skulle ske til virksomheder eller anlæg, der modtager affald med henblik på genanvendelse, eller til virksomheder eller anlæg, der modtager affald til deponering eller behandling, herunder forbrænding. Ifølge bekendtgørelsens § 9 var husejere, virksomheder, institutioner m.v. forpligtet til at benytte de af kommunalbestyrelsen anviste bortskaffelsesmuligheder. Tilsvarende bestemmelser er indeholdt i § 31 og 36 i bekendtgørelse nr. 131 af 21. marts 1993 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald.

Affaldsafgiftslovens § 11, hvorefter virksomheder, der modtager affald fra kommunale renovationsordninger, herunder affald, der er anvist af kommunalbestyrelsen til deponering eller forbrænding, skal registreres hos toldvæsenet, og § 9, hvorefter der skal betales afgift af affald, der tilføres en registreringspligtig virksomhed, er formuleret på grundlag af denne generelle affaldsregulering.

De anførte bestemmelser i affaldsafgiftsloven må efter deres ordlyd vel mest naturligt forstås således, at bestemmelserne regulerer den helt almindelige situation, at der frembringes affald, og at dette affald bringes til (tilføres) en virksomhed eller anlæg til deponering eller behandling. Efter sammenhængen med den generelle affaldsregulering kan de nævnte bestemmelser i affaldsafgiftsloven efter deres ordlyd også forstås således, at virksomheder i § 9 og § 11 kun vedrører affaldsvirksomheder. Rækkevidden af de nævnte bestemmelser i affaldsafgiftsloven er således efter deres ordlyd forbundet med en vis usikkerhed i den foreliggende atypiske situation.

Formålet med indførelsen af affaldsafgiften har været at reducere den mængde affald, der tilføres forbrændingsanlæg eller deponeringspladser. Afgiften tilsigter at fremme genanvendelse og tilskynde virksomheder til at anvende teknologier, der frembringer mindre affald. De miljømæssige hensyn, der taler for en begrænsning af affaldsfrembringelsen, har samme vægt, uanset om deponeringen sker på virksomhedens egen grund, eller om den sker andet sted. Det vil således være direkte stridende mod lovens formål, hvis virksomhederne afgiftsfrit kan deponere deres eget affald på deres egen grund.

Retten finder herefter, at affaldsafgiftslovens § 9 og § 11 sammenholdt med den generelle affaldsregulering og lovens formål indeholder hjemmel til opkrævning af den omhandlede affaldsafgift. Ved fortolkningen af bestemmelserne lægger retten tillige vægt på, at det generelt kræver særlig sagkundskab at drive affaldsvirksomhed, og at personer og virksomheder, der ønsker at drive affaldsvirksomhed, må foretage en nøjere gennemgang af reguleringen på området. Sagsøgeren må i øvrigt også antages at være i besiddelse af denne sagkundskab.

Retten finder ikke at kunne lægge vægt på, at lovgivningsmagten ved lovændringen i 1996 foretog en udtrykkelig regulering af virksomheders deponering af eget affald på egen grund. Lovændringen kan på den ene side ikke antages at have tilbagevirkende kraft, og på den anden side heller ikke tages som udtryk for, at der ikke allerede var tilstrækkelig lovhjemmel.

For så vidt angår sagsøgerens subsidiære påstande er retten enig med sagsøgte i, at retablering af en råstofgrav ved opfyldning med affald også er deponering. Der er ikke grundlag for den af sagsøgeren anførte indskrænkende fortolkning.

Sagsøgtes frifindelsespåstand må herefter tages til følge.

T h i    k e n d e s    f o r     r e t:

Sagsøgte, Skatteministeriet, frifindes.

Sagsøgeren, H1 A/S, betaler inden 14 dage kr. 1.200.000 til sagsøgte i sagsomkostninger.