Klagerens repræsentant har anmodet om, at klagen til Landsskatteretten over Spillemyndighedens afgørelse af 12. januar 2021, hvori Spillemyndigheden tilbagekalder klagerens tilladelse til at udbyde spil på gevinstgivende spilleautomater, tillægges opsættende virkning.

Landsskatteretten træffer afgørelse om, at klagen tillægges opsættende virkning.

Faktiske oplysninger
Klageren er en enkeltmandsvirksomhed med branchekode 920000, "Lotteri og anden spillevirksomhed", som driver spillesteder med gevinstgivende spilleautomater. Klageren har opstillet spilleautomater ved H1, Adresse Y1, By Y1 og H2, Adresse Y2, By Y2.

Den 12. november 2020 partshørte Spillemyndigheden klageren efter at have konstateret systematiske store underskud på de gevinstgivende spilleautomater gennem en længere periode. Af udtræk fra Spillemyndighedens centrale overvågningssystem fremgår, at flere spilleautomater i perioden fra oktober 2019 til november 2020 i 23 tilfælde har genereret et underskud på mellem 3.900 kr. og 35.640 kr. i den samlede bruttospilleindtægt i et interval på en time, hvilket Spillemyndigheden har fremhævet og karakteriseret som atypisk spilaktivitet. De fremhævede tilfælde af atypisk spilleaktivitet er foregået imellem én og tre timer i træk.

På spillestedet beliggende ved H2, Adresse Y2, By Y2 har Spillemyndigheden fremhævet 8 tilfælde af atypisk spilaktivitet, der er registreret hen over i alt 15 timer. Den atypiske spilaktivitet har fundet sted mellem kl. 8.00-11.00 i 7 af tilfældene. Det sidste tilfælde er registeret mellem kl. 20.00-21.00. 7 af tilfældene er sket på datoer mellem den 27.-31. i en måned. Det resterende tilfælde er sket den 16. i en måned.

På spillestedet beliggende ved H1, Adresse Y1, By Y1 har Spillemyndigheden fremhævet 15 tilfælde af atypisk spilleaktivitet, der er registreret hen over 28 timer. Den atypiske spilaktivitet har fundet sted mellem kl. 18.00-22.00 i 11 tilfælde, i ét tilfælde mellem kl. 9.00-10.00 og i 2 tilfælde mellem kl. 15.00-16.00. 11 af tilfældene er sket på datoer mellem den 18.-31. i en måned. De resterende tilfælde er sket på henholdsvis den 4., 10., 12. og 15. i en måned.

Den 24. november 2020 fremsendte klagerens repræsentant sit partshøringssvar og oplyste, at bestyrerne på spillestederne ikke havde rapporteret om atypiske, usædvanlige eller mistænkelige forhold ved hverken kunder eller gevinstudbetalinger. Klageren oplyste, at bestyrernes nøgler til spilleautomaterne var blevet inddraget for at udelukke mistanke om misbrug.

Den 22. december 2020 sendte repræsentanten en orientering om, at der var foretaget en gennemgang og opdatering af spilleautomaterne på opstillingsstederne ved H2 og H1. Gennemgangen blev foretaget af G1 og G2 A/S. G2 A/S bemærkede ved gennemgangen følgende faktuelle forhold: 

"Med udgangspunkt i fremsendte data, men uden at begive os ud i yderligere spekulationer, vil vi godt medgive at det ser underligt ud.
Følgende faktuelle forhold har vores tekniske personale hæftet sig ved:

De viser at der ikke ventes med udbetalinger til om aftenen eller næste morgen.
De viser at der vindes på meget få træk.
Polet beholdningerne passer ikke med bevægelserne (De kan manuelt justeres).
Det er alle […] maskiner." 

G1 A/S konstaterede følgende: 

“Ved gennemgangen blev der ikke konstateret uregelmæssigheder, alle spilleautomater var plomberet og der blev ikke fundet automater med programversioner der ikke må anvendes.

Det blev ved gennemgangen, af de automater der som Spillemyndigheden har sået tvivl om, sikret at de alle var opdateret til nyeste programversion og at kommunikation til toptavler var beskyttet i overensstemmelse med producentens vejled.

Vi har gennemgået de tal i har modtaget fra Spillemyndigheden og hos H2 er vi blevet opmærksomme på én automat der skiller sig ud.

Automaten […] med spillet Thors Hammer har d. 20. marts 2020 og d. 16. august 2020 nogle relativt store udbetalinger der falder sammen med såkaldte straks-udlæsninger og som kommer på baggrund af relative små indbetalinger og lidt spil.

Normalt sendes bogholderiet på hele klokkeslæt, eller få 1-2 minutter før eller efter, og alle de udlæsninger der ligger på andre klokkeslæt betragtes som straks-udlæsninger.

Hos H1 ser vi et tilsvarende billede på 4 automater. […], […],[…] og […] der alle et mønster som det der ses på automaten i By Y2.

Specielt er der d. 6. august 2020 på […], hvor der er udbetaling uden indbetaling og spil. Derudover er der 2 automater, […] og […], hvor man ser en relativt lille indsats medfører store udbetalinger.

Noget kunne tyde på at der bliver manipuleret med disse spilleautomater og det er bemærkelsesværdigt, at stort set alle disse ekstraordinære transaktioner i By Y1, foregår i tidsrummet 18-21." 

Den 12. januar 2021 traf Spillemyndigheden afgørelse om at tilbagekalde klagerens tilladelse til udbud af spil på gevinstgivende spilleautomater på baggrund af en mistanke om manipulation af flere spilleautomater. Spillemyndigheden vurderede, at spillestedet ikke blev drevet på faglig forsvarlig og økonomisk vis.

Samme dag fremsendte repræsentanten en klage til Skatteankestyrelsen, hvor det blev bestridt, at klageren ikke havde drevet spillestederne ved H1 og H2 på faglig forsvarlig og økonomisk vis.

Spillemyndighedens afgørelse
Spillemyndigheden har i sin afgørelse af 12. januar 2021 tilbagekaldt klagerens tilladelse til at udbyde spil på gevinstgivende spilleautomater, jf. spillelovens § 44, stk. 1, nr. 3, jf. § 29 efter at have konstateret atypisk spilaktivitet med store underskud i perioden fra oktober 2019 til november 2020.

Det fremgår af Spillemyndighedens afgørelse af 12. januar 2021, at: 

"Spillemyndigheden har truffet afgørelse om at tilbagekalde jeres tilladelser til at udbyde spil på gevinstgivende spilleautomater på følgende spilsteder:
H1, Adresse Y1, By Y1 H2, Adresse Y2, By Y2

Tilbagekaldelserne gælder fra dags dato.

Konsekvensen for tilbagekaldelserne
Tilbagekaldelse af jeres tilladelser til at udbyde spil på gevinstgivende spilleautomater betyder, at driften af de gevinstgivende spilleautomater straks skal indstilles.

Hvis I fortsætter med at drive virksomhed med gevinstgivende spilleautomater, vil det være en overtrædelse af spillelovgivningen. Det kan blandt andet medføre, at hele indtjeningen, i perioden fra tilladelsen er tilbagekaldt, vil blive konfiskeret.

Sagen faktiske omstændigheder
Spillemyndigheden partshørte jer den 12. november 2020, da der var konstateret atypisk spilaktivitet på spilstederne H1, Adresse Y1, By Y1 og H2, Adresse Y2, By Y2.

Spillemyndigheden vurderede, at spilaktiviteten på spilstederne var atypiske, da der fra november 2019, pludselig sidst på måneden, er store underskud på den samlede BSI, om morgenen eller om aftenen. De store underskud på BSI om morgenen eller om aftenen fortsætter med at ske sidst på måned, måned efter måned.

Spillemyndigheden vurderede derfor, at der er sket manipulation af flere gevinstgivende spilleautomater på spilstederne.

Den 24. november kontakter jeres advokat [navn udeladt] i et høringssvar (herefter benævnt jeres repræsentant) Spillemyndigheden. I høringssvaret angiver jeres repræsentant, at I løbende servicerer spilleautomaterne og løbende online overvåger spilmønstre og aktiviteter i jeres spillehaller. Derudover oplyses det, at I kontakter bestyreren, hvis der er store gevinster eller atypiske spilmønstre, men at der ikke er reageret på de store underskud, da I ikke har anset det for atypisk.

I parthøringssvaret oplyses det derudover, at I løbende gennemgår BSI på alle maskinerne og at I har kontaktet G1 og leverandøren af maskinerne G2 A/S, med henblik på at få deres vurdering af om der er sket manipulation på spilstederne. I oplyser, at I fortsat afventer disse skrivelser.

Jeres repræsentant oplyser desuden, at I har foretaget foranstaltningen som fx videoovervågning, fratagelse af nøgler fra bestyreren og gennemgang af maskinerne hos testinstituttet G1 og at I ikke har mistanke til at bestyreren har manipuleret med de gevinstgivende spilleautomater.

Den 3. december 2020 kontakter Spillemyndigheden jeres repræsentant for at få status på skrivelserne fra G1 og G2 A/S. Spillemyndigheden oplyser, at hvis udtalelserne ikke er modtaget d. 7. december, vil der blive truffet afgørelse på det foreliggende grundlag.

Den 4. december 2020, kontakter jeres repræsentant Spillemyndigheden og anmoder om, at Spillemyndigheden afventer at træffe afgørelse, da I fortsat mangler udtalelser fra G1 og G2 A/S. Spillemyndigheden efterspørger den 7. december 2020 en tidshorisont på udtalelserne.

Den 9. december 2020 kontakter jeres repræsentant Spillemyndigheden telefonisk og oplyser, at G1 kommer ugen efter for at gennemse automaterne, og at I ikke har nogen tidshorisont for udtalelsen fra G2 A/S, men at I vil rykke dem snarest.

Den 18. december 2020 modtager Spillemyndigheden en status fra jeres repræsentant. Heri oplyses det, at I fortsat afventer udtalelse fra G2 A/S og G1, men at G1 inspicerede spilstederne mandag d. 14. december 2020.

Den 22. december 2020 modtager Spillemyndigheden det endelige parthøringssvar samt udtalelse fra G1 og G2 A/S.

(…)

Jeres repræsentant bemærker bl.a. følgende:
"Som det fremgår af skrivelsen fra G1, er alle min klients spillemaskiner gennemgået uden at der er fundet uregelmæssigheder i forhold til plombering og programversioner.

Herudover er foretaget opdateringer, som foreskrevet i seneste instruks, der netop er udsendt af Spillemyndigheden.

Skrivelsen fra G2 A/S og G1, sammenholdt med seneste instruktion fra Spillemyndigheden, peger på at det er muligt at manipulere med nogle spillemaskiner.

Idet min klient nu har taget de mulige konkrete initiativer, der umiddelbart er tilgængelige for at sikre mod manipulation, skal jeg anmode Spillemyndigheden om at oplyse nærmere om, hvilke konkrete typer manipulation man har konstateret som baggrund for den seneste udsendte instruktion….

… I øvrigt bemærkes, at begge spillehaller er betjent med godkendt bestyrer, der indtil nu har haft nøglerne til maskinerne, Denne nøgle har været brugt til opfyldning af poletter manuelt, hvorfor der ikke er overensstemmelse med maskinens registrering af poletbeholdningen. Dette er sædvanlig praksis for spillehaller betjent af godkendt bestyrer med nøgle til maskinerne, m det er som anført stoppet.

Ud fra ovenstående er det undertegnedes opfattelse, at der ikke er grundlag for at tilbagekalde min klient spilletilladelser til to pågældende spillesteder, jf. Spillelovens § 44, stk. 1, nr. 4, jf. § 29, idet min klients har udvist forsvarlig drift og hvis der er sket en manipulation med nogle maskiner, da er det sket udefra uden brud på plombering eller uden det er fysisk eller elektronisk har været muligt at konstatere manipulationen"

Begrundelse
Det er Spillemyndighedens vurdering, at to af jeres spilsteder ikke bliver drevet på faglig forsvarlig og økonomisk vis. Det skyldes, at Spillemyndigheden har konstateret, at der er sket manipulation på spilstederne. Skrivelserne fra G1 og G2 A/S understøtter Spillemyndighedens vurdering.

Som tilladelsesindehaver har I pligt til at sikre, at spilstederne bliver drevet på faglig forsvarlig og økonomisk vis. Denne pligt indebærer en reaktionspligt, hvis der sker uventede bevægelser i spilaktiviteten. Det er ubesværet at kontrollere spilaktivitet via dataudtræk og i dette tilfælde burde løbende overvågning af disse dataudtræk have givet anledning til en nærmere undersøgelse. Det er Spillemyndighedens vurdering, at I, uanset om I som tilladelsesindehaver havde kendskab til manipulationen eller ej, burde have reageret på de store negative tal i BSI (primært mellem kl. 8-9), der fra november 2019 uden videre opstår hver måned og altid sidst på måneden. Det er Spillemyndigheden vurdering, at der er tale om manglende opfyldelse af denne pligt, da I ikke har reageret på dette, på trods af at I oplyser, at I løbende holder øje med spilaktiviteten på spilstederne.

Spillemyndigheden har noteret, at I har foretaget foranstaltninger for at forhindre fremtidig manipulation. Foranstaltningerne har ikke ændret på Spillemyndighedens afgørelse.

Spillemyndigheden er opmærksomme på, at en tilbagekaldelse er indgribende i jeres indtægtsgrundlag og, at jeres indtjeningsgrundlag på de pågældende spilsteder bortfalder. På den anden side har det offentlige en interesse i at sikre, at udbud af spil på gevinstgivende spilleautomater sker på faglig forsvarlig og økonomisk vis. Det er Spillemyndighedens vurdering, at hensynet til det offentliges interesse overstiger hensynet til jeres indtægtsgrundlag pga. manipulationens størrelse og grovhed."

Klagerens opfattelse
Klagerens repræsentant har den 18. august 2021 anmodet Landsskatteretten om at træffe afgørelse om, at klagen til Landsskatteretten over Spillemyndighedens afgørelse om at tilbagekalde klagerens tilladelse til at udbyde spil på gevinstgivende automater tillægges opsættende virkning.

Klagerens repræsentant har til støtte herfor blandt andet anført, at: 

"I henhold til Spillelovens § 51, stk. 1, har Klager, over afgørelse truffet af Spillemyndigheden, opsættende virkning, hvis tilbagekaldelse er sket, jf. Spillelovens § 44, stk. 1, nr. 1-3.

I nærværende sag er spilletilladelser tilbagekaldt i henhold til Spillelovens § 44, stk. 1, nr. 3, hvorfor udgangspunktet er, at en klage har opsættende virkning.

Herudover bemærkes at Klager har drevet spillevirksomhed igennem en længere årrække på flere spillesteder uden påtaler fra Spillemyndighederne, ligesom manglende tillæggelse af opsættende virkning vil medføre betydeligt tab.

Herudover er der ikke oplysninger om forhold, der begrunder fravigelse af udgangspunktet, jf. Spillelovens § 51, om opsættende virkning.
Endeligt påpeges at Klager har taget afgørelser og henvendelser fra Spillemyndigheden meget seriøst og iværksat omfattende undersøgelser og reaktion."

Udtalelse fra spillemyndigheden
Spillemyndigheden er den 19. januar 2021 fremkommet med følgende bemærkninger til klagen samt anmodningen om opsættende virkning: 

"Indledningsvist vil Spillemyndigheden anmode om, at klagen ikke tillægges opsættende virkning jf. spillelovens § 51, stk. 1, hvorefter "Klager over Spillemyndighedens afgørelser om tilbagekaldelse af tilladelser til udbud af spil, jf. § 44, stk. 1, nr. 1-3, har opsættende virkning medmindre Landsskatteretten eller skatteankeforvaltningen bestemmer andet". Anmodningen begrundes i, at det er Spillemyndighedens klare vurdering, at spilstedet ikke bliver eller vil blive drevet på faglig forsvarlig vis, uanset om klager selv har manipuleret med maskinerne eller ej. Det er Spillemyndighedens vurdering, at der ikke kan ske faglig forsvarlig drift af spilstedet, da klageren formentlig vil finde nye og mere skjulte måder at manipulere på. Såfremt det ikke er klager selv der har manipuleret med maskinerne, er det Spillemyndighedens vurdering, at klager ikke er i stand til at drive spilstedet faglig forsvarligt, da klager på intet tidspunkt ikke har reageret på de store underskud."

Retsmøde
På klagerens vegne nedlagde repræsentanten påstand om, at Spillemyndighedens afgørelse skal have opsættende virkning og gennemgik sine anbringender i overensstemmelse med de skriftlige indlæg. Det blev yderligere anført, at det vil have væsentlige indgribende økonomiske konsekvenser for klageren, hvis klagen ikke tillægges opsættende virkning.

Spillemyndigheden meddelte, at man oprindeligt havde haft den opfattelse, at klagen ikke skal tillægges opsættende virkning, idet der er en risiko for fortsat manipulation, men at man nu vil følge argumenterne fremsat i indstillingen fra Skatteankestyrelsen, og støttede at klagen gives opsættende virkning.

Landsskatterettens afgørelse
Når der i det følgende henvises til spilleloven, er dette henvisninger til den dagældende lov om spil, jf. lovbekendtgørelse nr. 1303 af 4. september 2020 og senere lovændringer.

Spillemyndigheden har ved afgørelse af 12. januar 2021 tilbagekaldt klagerens tilladelse til at udbyde spil på gevinstgivende spilleautomater, jf. spillelovens § 44, stk. 1, nr. 3, jf. § 29, stk. 1-2.

Det fremgår af spillelovens § 44, stk. 1, nr. 3 at:

"Spillemyndigheden kan tilbagekalde en tilladelse til udbud af spil, hvis tilladelsesindehaveren eller dennes repræsentant

(…)

3) ikke længere opfylder betingelsen i § 29".

Af spillelovens § 29, stk. 1-2, fremgår det, at:

"Tilladelse til udbud og arrangering af spil kan kun gives til ansøgere, der må antages at kunne udøve virksomhed med spil på økonomisk og faglig forsvarlig vis.

Stk. 2. Tilladelse kan ikke gives, hvis ansøgeren, medlemmer af direktion eller bestyrelse eller andre, 85 der kan øve en bestemmende indflydelse på virksomhedens drift, har udvist en sådan adfærd, at der er grund til at antage, at virksomheden ikke vil blive drevet på forsvarlig måde. " 

Tilbagekaldelsesgrundlaget bygger således på en skønsmæssig vurdering på baggrund af et konkret, individuelt skøn over klagerens forhold og misligholdelsens karakter.

Klagerens repræsentant har anmodet om, at klagen tillægges opsættende virkning, jf. spillelovens § 51, stk. 1.

Det fremgår af spillelovens § 51, stk. 1, at:

"Klager over spillemyndighedens afgørelser om tilbagekaldelse af tilladelser til udbud af spil, jf. § 44, stk. 1, nr. 1-3, har opsættende virkning, medmindre Landsskatteretten eller skatteankeforvaltningen bestemmer andet. " 

Udgangspunktet er således, at klagen af 12. januar 2021 har opsættende virkning. Landsskatteretten kan dog bestemme, at dette ikke skal gøres sig gældende for en konkret klagesag, såfremt der foreligger omstændigheder, der taler for at fravige dette udgangspunkt.    

Ved vurderingen af hvad der kan føre til at fravige udgangspunktet i spillelovens § 51, stk. 1, finder retten, at der må foretages en konkret afvejning af det offentliges interesse i, at gennemførelsen af afgørelsen ikke udsættes, over for arten og omfanget af den skade, klageren kan blive påført, herunder om skaden er uoprettelig, jf. Højesterets domme af henholdsvis 24. august 1994 og 22. januar 2016, der er offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen som henholdsvis U1994.823H og U2016.1526H. Det må desuden tillægges betydning, om der efter en foreløbig vurdering foreligger et rimeligt grundlag for påstanden i klagen.

Retten bemærker, at opsættende virkning af en klage er en undtagelse i skatteretten. Når det således er anført i spillelovens § 51, stk. 1, at afgørelser om tilbagekaldelser til udbud af spil har opsættende virkning, hvor tilbagekaldelsesgrundlaget bygger på en skønsmæssig vurdering, medmindre Landsskatteretten eller skatteankeforvaltningen bestemmer andet, må det antages, at der allerede er foretaget en generel og principiel afvejning af det offentliges interesse over for hensynet til klageren ved lovarbejdet, og at kun særlige omstændigheder kan tale for at fravige udgangspunktet om, at klagen har opsættende virkning efter § 51, stk. 1.

Endelig bemærker Landsskatteretten, at en afgørelse om opsættende virkning efter sin karakter må træffes hurtigst muligt, hvorfor Landsskatteretten må basere sin vurdering på de oplysninger i sagen, der er umiddelbart tilgængelige.

Det fremgår af afgørelsen af 12. januar 2021, at Spillemyndigheden i november 2020 konstaterede, at der i perioden fra november 2019 til november 2020 var sket systematiske, store underskud på flere gevinstgivende spilleautomater på spillestederne. Det er Spillemyndighedens vurdering, at faglig forsvarlig drift af spilstedet ville have medført, at klageren burde have reageret på de store underskud.

Repræsentanten har anført, at klageren har drevet spillevirksomhed på flere spillesteder igennem en længere årrække uden nogen form for påtale fra Spillemyndigheden.

De fremlagte udtræk fra Spillemyndighedens centrale overvågningssystem viser, at flere spilleautomater i perioden fra oktober 2019 til november 2020 i alt i 23 tilfælde har genereret et underskud på mellem 3.900 kr. og 35.640 kr. i den samlede bruttospilleindtægt i et interval på én time. Vedrørende spillestedet beliggende ved H2, Adresse Y2, By Y2 er hovedparten af tilfældene af uregelmæssig spilaktivitet sket om formiddagen i slutningen af en måned. Vedrørende spillestedet beliggende ved H1, Adresse Y1, By Y1 er hovedparten af tilfældene af uregelmæssig spilaktivitet sket om aftenen i slutningen af en måned.

G1 og G2 A/S’s gennemgang af spillemaskinerne indikerer desuden, at der er sket manipulation af spillemaskinerne på spillestederne.

Det er rettens foreløbige vurdering, at dette kan indikere manipulation af spilleautomaterne, og at faglig forsvarlig drift af spilstedet ville have ført til, at klageren selv havde opdaget manipulationen og standset den, i stedet for først at reagere herpå ved Spillemyndighedens henvendelse. Landsskatteren bemærker, at vurderingen er baseret på de oplysninger i sagen, som er umiddelbart tilgængelige, og at den senere materielle behandling af klagen over tilbagekaldelsen af tilladelsen til udbud af spil kan føre til et andet resultat.

Det offentlige har en interesse i at sikre, at udbud af spil på gevinstgivende spilleautomater sker på faglig forsvarlig vis og i at standse det tab af afgift, den konstaterede manipulation af maskinerne påfører staten.

Heroverfor står klagerens interesse i at kunne fortsætte sin virksomhedsdrift, mens klagesagen behandles. Repræsentanten har anført, at en fravigelse af udgangspunktet om opsættende virkning af klagen vil medføre et betydeligt tab for klageren.

Uoprettelige økonomiske konsekvenser for klageren, inden selve klagen over tilbagekaldelsen bliver behandlet af Landsskatteretten, gør klageadgangen illusorisk, hvilket må vægte højere end den omstændighed, at spilstedet i den periode, hvor den materielle del af klagen behandles, muligvis ikke drives på faglig forsvarlig vis med medfølgende tab af afgift for staten.

Landsskatteretten finder på grundlag af en samlet vurdering af ovennævnte omstændigheder, at afvejningen fører til, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at fravige udgangspunktet om, at klagen har opsættende virkning, hvorfor klagen af 12. januar 2021 tillægges opsættende virkning.